La lutte contre les recours abusifs en urbanisme : les mesures du projet de loi ELAN

Le projet de loi Evolution Logement et Aménagement Numérique (ELAN) est le nouveau projet de loi logement porté par le gouvernement. Présenté le 4 avril dernier en Conseil des ministres, il sera soumis aux débats du Parlement entre fin mai et juillet 2018.

Avec la loi ELAN, le gouvernement entend pallier le déséquilibre entre la demande en logement toujours plus forte et l’offre immobilière. Dans sa stratégie pour le logement, le projet de réforme se donne comme premier objectif de construire plus, mieux et moins cher.

La volonté de favoriser des règles d’aménagement et d’urbanisme au service de la construction passe par la lutte contre les recours abusifs, qui freinent la construction de plus de 33 000 logements en France, selon l’estimation des principales fédérations professionnelles concernées. L’article 24 du projet de loi ELAN propose ainsi d’améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme afin de simplifier les normes de construction et d’accélérer le rythme de construction.

Les mesures de lutte contre les recours abusifs présentées dans le projet de loi ELAN sont issues d’un rapport préalable présidé par Christine Maugüe, conseillère d’Etat au logement, présentant des propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et efficace.

Cette étude remise le 11 janvier 2018 au ministère de la Cohésion des Territoires, est le fruit d’une concertation élargie à laquelle ont participé des professionnels de la construction, notamment la Fédération des Promoteurs Immobiliers (FPI), pour élaborer des nouvelles propositions pour un contentieux de l’urbanisme voué à se spécialiser davantage par rapport aux règles contentieuses de droit commun.

La nouvelle réforme en matière de lutte contre les recours abusifs tend à libérer la construction en fournissant aux professionnels les outils nécessaires pour produire davantage. Également, les directives proposées dans le rapport visent à résoudre les oppositions qui peuvent parfois freiner ou rendre impossible des projets de construction, notamment entre élus, promoteurs et collectivités locales.

Tous les recours en urbanisme ne finissent pas au tribunal. Dans la plupart des cas, le promoteur qui fait face à un recours tente d’obtenir des requérants qu’ils se désistent du recours moyennant une transaction financière. Le montant de ces transactions peut atteindre jusqu’à plusieurs centaines de milliers d’euros pour les projets les plus conséquents.

L’article 24 de la loi ELAN prévoit l’encadrement de ces transactions financières dans un but dissuasif, notamment contre certains recours abusifs intentés dans un contexte quasi-criminel voire mafieux.

Les transactions devront être enregistrées auprès de l’administration fiscale quelle que soit l’étape de la procédure. En imposant la transparence de ces transactions, le nouveau projet de loi logement dissuade les associations créées au profit d’intérêts privés de marchander leur désistement.

Dans le cadre des recours contentieux, une tactique des requérants pour faire traîner les procédures est de ne pas présenter tous leurs arguments - les « moyens » en termes juridiques - en une seule fois.

Le projet de loi prévoit d’instaurer un délai pour éviter le dépôt compte-goutte et que les requérants invoquent de nouvelles raisons de s’opposer à un projet.

L’article 24 prévoit d’instituer la cristallisation des moyens, par la fixation d’une date au-delà de laquelle aucun nouvel argument ne pourra être soumis.

Pour limiter les recours contre les permis de construire, le projet de loi Elan prévoit la redéfinition de l’intérêt à agir. Cette volonté est appuyée par des éléments de droit comparés témoignant que dans d’autres pays européens, l’intérêt à agir des requérants est bien plus encadré qu’en France.

L’article L.600-1-2 du Code de l’Urbanisme exige que le requérant démontre que la construction, l’aménagement ou les travaux affectent les conditions d’occupation et d’utilisation de leur bien.

La clarification des règles relatives à l’appréciation de l’intérêt à agir des particuliers se porte particulièrement sur l’emploi du mot « travaux » qui peut être assimilé aux travaux de chantiers, alors que cela ne reflète pas l’esprit du texte. C’est pourquoi le nouveau projet de loi prévoit le remplacement du terme « travaux » par « projet autorisé ».

Il impose également au requérant de fournir, sous peine d’irrecevabilité, des documents permettant d’apprécier son intérêt à agir.

Face aux risques de dérives du contentieux de l’urbanisme, évoqués par Jacques Mézard, ministre de la cohésion des territoires, le projet de loi ELAN promeut la régulation des recours abusifs renforcée.

Bien que l’arsenal législatif existant sanctionne la pure volonté de blocage, il est rare que les auteurs de recours en contentieux soient condamnés au versement de dommages et intérêts au bénéficiaire du permis de construire. L’article L600-7 du Code de l’urbanisme a pour objectif de sanctionner les recours « excédant la défense des intérêts légitimes du requérant ». En d’autres termes, il a vocation à condamner la pure volonté de blocage d’un projet de construction, initiée par d’autres motifs qu’urbanistiques, environnementaux ou de droit privé.

Toutefois, un faible nombre de recours est qualifié d’abusif au sens du Code de l’urbanisme. Sur le principe, au sein des juridictions administratives, la reconnaissance de l’intérêt à agir des requérants est suffisante pour rejeter les demandes de dommages et intérêts formulées par les pétitionnaires.

Avec le projet de loi ELAN, le gouvernement mise sur une facilitation des sanctions par le paiement d’une amende, permettant ainsi de dissuader les requérants excessifs et de compenser le coût du service public de la justice.

Le projet de loi ELAN limite les effets des annulations ou des déclarations d’illégalité des documents d’urbanisme sur la base desquels les permis de construire ont pu être accordés. Dès lors que l’annulation totale ou partielle du document d’urbanisme est prononcée sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet, un permis accordé ne pourra plus être annulé.

De même le texte de loi prévoit de limiter les modalités de recours contentieux. Il indique que lorsqu’un permis modificatif ou de régularisation est délivré au cours d’une instance portant sur un recours en rapport avec le permis initial, la légalité du permis de construire pourra être contestée par les requérants seulement dans le cadre de l’instance initiale.

Une autre limitation proposée par le projet de loi réside dans l’encadrement du “référé suspension” et notamment la confirmation du maintien de la requête au fond. Elle s’applique en cas de rejet de la demande de suspension d’une décision, dès lors qu’il n’est pas fait état d’un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Le requérant dispose alors d’un mois à compter de la notification de ce rejet pour confirmer le maintien de sa requête à fin d’annulation. Si aucune action n’est engagée, le désistement de l’auteur du recours sera acté.

Jacques Mézard, ministre de la Cohésion des territoires, a invoqué le fait que les dispositions législatives du projet de loi ELAN soient soutenues par des mesures réglementaires de façon à concrétiser les mesures mises en œuvre de la lutte contre les recours abusifs.

Pour l’établissement de ces décrets réglementaires, le gouvernement s’est inspiré des recommandations du rapport préalable qui n’ont pas toutes été présentées dans le projet de loi.

Le délai de jugement moyen en urbanisme est actuellement de 24 mois en première instance devant les tribunaux administratifs. Si l’on rajoute les procédures d’appel et les pourvois en cassation, les procédures de recours contentieux sont extrêmement longues. Elles peuvent parfois durer cinq années, ce qui signifie dans la plupart des dossiers juridiques l’abandon du projet de construction.

Dans les décrets associés au projet de loi ELAN, le gouvernement souhaite fixer le délai du jugement en première instance à 10 mois, bien qu’aucune sanction ne soit prévue contre les juges des tribunaux administratifs ne respectant pas cette limite.

Depuis l’été 2017 selon l’article R. 424-5 du code de l’urbanisme, les panneaux d’affichage des permis de construire doivent mentionner la date d’affichage en mairie des autorisations d’urbanisme. En pratique, cette mention est peu évidente car le maître d’ouvrage n’a aucun moyen de connaître cette date.

Dans ses recommandations, le rapport Maugüe suggère de supprimer l’obligation d’indiquer la date d’affichage en mairie ou, a minima, que cette date soit communiquée au maître d’ouvrage en même temps que la décision d’accord (arrêté municipal d’octroi), par la décision de permis ou sur le certificat délivré.

Juillet 2017 : Consultation numérique des professionnels et du public

Septembre 2017 : Annonce de la stratégie logement du gouvernement

Décembre 2017 : Rapport contentieux des autorisations d’urbanisme (rapport Maugüe)

11 Janvier 2018 : Avant-projet de loi logement

4 Avril 2018 : Présentation du projet de loi en conseil des ministres

Fin mai 2018 : Première lecture à l’Assemblée nationale

Juillet 2018 : Première lecture au Sénat